* As opiniões aqui emitidas não representam necessariamente a opinião do Instituto Genos
De tempos em tempos as emendas ao orçamento aparecem como centro de polêmicas e debates na imprensa. Foi assim durante o Governo Collor e os anões do orçamento, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso e a “compra da reeleição”, durante o Governo Lula e a “máfia dos sanguessugas”, e, por fim, Bolsonaro e o orçamento secreto, para citar alguns. Em poucas palavras, todos os presidentes da nova república encararam escândalos que, em maior ou menor grau, envolviam o orçamento.
“É preciso entender que o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim, como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Aliomar Baleeiro – Uma Introdução à Ciência das Finanças
Em poucas palavras, a proposta orçamentária é elaborada pelo Chefe do Poder Executivo que estima as receitas e fixa as despesas nos limites estabelecidos peal Constituição, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei 4.320/1964, Lei 10.180/2001, Decreto-Lei 200/1967 e LDO. Elaborada a proposta, o Poder Executivo encaminha para apreciação, ajustes e aprovação do Poder Legislativo. Esses “ajustes” do poder legislativo são as emendas parlamentares.
As emendas parlamentares ao orçamento são propostas por meio das quais os parlamentares podem opinar ou influir na alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto junto aos estados e municípios quanto a instituições. Tais emendas podem acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo².
As emendas parlamentares serão aceitas apenas se forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, mediante indicação dos recursos necessários — admitidos apenas aqueles provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais aos Municípios³.
Na literatura é possível encontrar trabalhos que demonstram que as emendas Parlamentares não conseguem alterar o caráter nacional do orçamento do país, da mesma forma que não é suficiente para desfigurar o orçamento do Executivo. (Vasselai e Mignozzetti).
Portanto, em que pese o caráter “paroquialista” das emendas, possível impacto negativo ao orçamento público e à racionalidade das políticas públicas são refutados por uma vasta bibliografia acadêmica sobre o assunto (Figueiredo e Limongi, Vasselai e Mignozetti e Pereira e Muller, por exemplo).
A emenda parlamentar, portanto, é o exercício puro da representação de interesses, trata-se da efetivação, durante o mandato parlamentar, de interesses privados que o elegeram.
A política, diferente da moral, é ação voltada para resultados, enquanto o primeiro “conta a pureza das intenções, e a coerência entre ação e intenção; para o segundo, a certeza e a fecundidade do resultado. A chamada imoralidade da política resume-se, olhando bem, a uma moral chamada imoralidade da política resume-se, olhando bem, a uma moral distinta daquela do dever pelo dever: é a moral pela qual se deve fazer tudo aquilo que está em nosso poder para realizar o objetivo ao qual nos propusemos, porque sabemos desde o início que seremos julgados por base no sucesso”
Noberto Bobbio — Teoria Geral da Política
Ou seja, não há bem comum, mas, diversos interesses sendo representados por 81 senadores e 513 deputados federais em âmbito federal que possuem recursos de poder reduzidos. Sendo assim, a busca por alcançar os “resultados” prometidos durante sua campanha eleitoral o parlamentar possui uma série de recursos de poder para utilizá-los individualmente ou coletivamente, nos quais incluem-se as emendas parlamentares.
As emendas parlamentares são, em sua maioria, acréscimos aos recursos em programas de governo para que atenda a região de origem do parlamentar ou de seu grupo, ou então para instituições que atuam na defesa de interesses difusos que o parlamentar também representa. Em outras palavras, é um dos recursos de poder do parlamentar para entregar a seu eleitorado o que prometeu durante a campanha.
Conceitualmente, é a isso que nos referimos quando tratamos de emendas, ou seja, a meu ver, mecanismos legítimos e necessários para o exercício parlamentar.
Legítima também é a discussão sobre a transparência, mas esse aspecto, bem como as emendas impositivas aprovadas em emendas constitucional em 2015, e as emendas de relator RP9, previstas pela LDO, merecem um artigo apenas sobre isso.
¹ BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. revista e atualizada por Dejalma de Campos, Rio de Janeiro: Forense, 1997.
²https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/emendas-ao-orcamento
³ Constituição Federal de 1988 – Artigo 166, §3º
Daniel Leão Bonatti
Vice-Presidente
Instituto Genos